1998年國家藥監(jiān)局成立，標志著中國現(xiàn)代意義上食藥監(jiān)管的興起。近20年來，食藥監(jiān)管體制幾經變遷，總體經歷了從“垂直分段”向“屬地整合”的轉變。

按慣例，2018年將進行新一輪政府機構改革。隨著人民的美好生活需求超越單純物質文化層面，更加關注*、環(huán)境、健康等方面，食品藥品監(jiān)管體制的未來走向再一次成為社會關注焦點。在可預見的范圍內，食藥監(jiān)管體制將會經歷一場深刻、長遠、根本的良性變革，走向大健康——大市場監(jiān)管并存的新格局。

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食藥監(jiān)管體制改革的歷史路徑

體制是政府職權和能力的載體，體制改革的本質是對機構、編制、經費、職責等組織要素的優(yōu)化重組，目的是提高政府效能。

從1998年國務院組建國家藥品監(jiān)督管理局至今，中國現(xiàn)代意義上的食藥監(jiān)管工作已走過近20年。經歷了一系列食品藥品*事件后，國家通過調整體制、修訂法律、創(chuàng)新政策、增加投入回應社會訴求。這其中，體制調整和機構改革經歷了從“垂直分段”模式向“屬地整合”模式的演變。

2001年中國實行藥品監(jiān)管省以下垂直管理，2003年機構改革時組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，明確質監(jiān)、工商、衛(wèi)生分段監(jiān)管格局和食藥監(jiān)綜合協(xié)調職責。在大部門制的背景下，2008年國務院機構改革將國家食藥監(jiān)局作為衛(wèi)生部代管的國家局，并調整食品藥品監(jiān)管省以下垂直管理體制，實行屬地分級負責，強化地方政府負總責，同時將食藥監(jiān)與衛(wèi)生部門在食品*領域的職責進行對調。

十八大以來，隨著經濟社會變遷和食品藥品*風險變化，機構改革呈現(xiàn)鮮明的新時代特色。一是2013年啟動食藥監(jiān)管機構改革，各級政府整合質監(jiān)、工商、食藥監(jiān)部門的食品*監(jiān)管機構和隊伍，相對集中監(jiān)管，解決了“九龍治水”這一基礎性難題。二是2014年進行市場監(jiān)管綜合執(zhí)法改革，一些地方在市縣兩級推行市場監(jiān)管部門“多合一”。

上述兩項改革原本是并行的，但地方在財力、編制、機構數(shù)、時間等約束下“兩步并一步走”，采取了工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)等部門成建制整合成市場監(jiān)管局的做法。這一方面充分利用原工商體系的完整性，解決了食藥監(jiān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層缺乏機構和隊伍的問題；另一方面又解決了工商、質監(jiān)下放到地方后政府工作機構數(shù)量增多，以及工商職能調整后機構和隊伍重新定位的問題。

客觀而言，改革有利于解決職能交叉，充實監(jiān)管力量，提高監(jiān)管覆蓋面，發(fā)揮監(jiān)管資源規(guī)模優(yōu)勢，加強基層機構和隊伍建設。然而，綜合執(zhí)法對食藥監(jiān)管專業(yè)性的影響尚存爭議。食品藥品*具有很強的專業(yè)性和技術性，是*大的民生和*基本的公共*，需要站在人民健康、社會穩(wěn)定的高度來看待。個別地方在體制改革中沒有突出食品藥品*監(jiān)管水平和能力，單純追求機構合并，異化了改革初衷。全國人大常委會執(zhí)法檢查組的報告指出，綜合執(zhí)法改革在一些地方弱化甚至邊緣化了食品*監(jiān)管職能，綜合執(zhí)法改革使得藥品監(jiān)管力量有所弱化，監(jiān)管人員多由其他部門劃轉，人員老化、專業(yè)知識匱乏，專業(yè)人員流失較嚴重。

此外，地方政府決策還存在一定程度的模仿和跟風。強大的產業(yè)與強大的監(jiān)管互為支撐。按照一般規(guī)律，農牧業(yè)生產和食品藥品生產加工規(guī)模大的地區(qū)應當單設食藥監(jiān)管機構，實現(xiàn)監(jiān)管與產業(yè)相匹配，而現(xiàn)狀并非如此。有研究統(tǒng)計了全國前500個食品產業(yè)大縣的機構設置情況，發(fā)現(xiàn)單設食藥監(jiān)管機構的僅為48%。全國排名前100的藥品產業(yè)大縣，單設食藥監(jiān)管機構的比例更低。

實證研究也表明，各地綜合執(zhí)法改革具有明顯的政策擴散效應，地理因素是*重要的影響變量，截至2017年2月，全國有約三分之一的副省級市、四分之一的地級市、三分之二的縣實行了市場監(jiān)管綜合執(zhí)法，一半以上采取工商、質監(jiān)、食藥監(jiān)“三合一”，還有的是“四合一”“五合一”模式。

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過去五年食品藥品*工作成就　　

2013年監(jiān)管機構改革后，食品藥品監(jiān)管職能得以優(yōu)化，監(jiān)管水平和支撐保障能力穩(wěn)步加強，其程度前所未有。

評價一個國家或地區(qū)食品藥品*總體狀況的指標有不少，抽檢合格率是較為常用的指標。2016年，有關部門在全國范圍內組織抽檢了25.7萬批次食品樣品，總體抽檢合格率為96.8%，比2014年提高2.1個百分點，在統(tǒng)計意義上有顯著進步。藥品抽檢合格率更是常年保持在98%以上。

“十二五”時期，全國共查處食品*違法案件95.8萬起，偵破食品*犯罪案件8萬余起，“四個*嚴”的力度有目共睹。國際社會的評價也印證了這一點，如英國《經濟學人》雜志每年發(fā)布《全球食品*指數(shù)報告》（GFSI），近年來中國在“食品質量與*”方面得分排名全球前40，其中2016年排名38位，遠高于中國在人均GDP和人均收入70位開外的國際排名。

還有一些數(shù)據(jù)可以說明問題，全國專門從事“四品一械”食藥監(jiān)管人員從2012年的10.36萬人，增長到目前約18萬人。在財政收入增速放緩的情況下，國家實施食品*檢（監(jiān)）測能力建設項目，安排中央基建投資184.5億元。食品監(jiān)測覆蓋范圍不斷擴大，“十二五”末期食源性疾病監(jiān)測網(wǎng)絡哨點醫(yī)院達3883家，食品污染物和有害因素監(jiān)測點達2656個。

在監(jiān)管能力提升的同時，食品產業(yè)穩(wěn)步發(fā)展。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2016年規(guī)模以上食品工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入接近12萬億元，占全國工業(yè)總產值比重10%以上，成為國內*大工業(yè)行業(yè)和國民經濟重要支柱產業(yè)，發(fā)展成就令人振奮。

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統(tǒng)一、權威、專業(yè)——監(jiān)管體制改革的目標　　

體制改革的目標是構建統(tǒng)一、權威、專業(yè)的食品藥品監(jiān)管體制。關鍵是如何理解“統(tǒng)一”。

有觀點認為“統(tǒng)一”是機構設置的一致性，包括橫向的機構一致，即各級地方政府層面機構設置保持一致，及縱向的機構一致，即省級參照國務院設置，市縣參照省級設置。

我們對“統(tǒng)一”的理解不應局限于字面含義。全國食藥監(jiān)系統(tǒng)機構設置不可能也不必要完全一致。關鍵是要調動更多的監(jiān)管資源，發(fā)揮高效的動員能力以及科學合理的分布監(jiān)管力量。比如首都北京食品藥品監(jiān)管的重要任務是保障各類大型活動，維護“首善之地”的食品藥品*，對政令暢通的高要求決定了單設機構和垂直管理體制更適應北京實際。一些地廣人稀的地區(qū)還要借助更多監(jiān)管部門力量綜合執(zhí)法。也就是說，統(tǒng)一、權威、專業(yè)要求政策目標和機構職能統(tǒng)一性，監(jiān)管人員專業(yè)性，以及監(jiān)督執(zhí)法權威性，其內在邏輯關聯(lián)是以統(tǒng)一性提升專業(yè)性，以專業(yè)性保障權威性。

根據(jù)上述標準，現(xiàn)行監(jiān)管體制依然存在一些缺陷。一是食藥監(jiān)部門深度嵌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層后的政策目標不統(tǒng)一甚至沖突。食藥監(jiān)部門過去在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級沒有派出機構，新設機構必然涉及與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在辦公場所、公用經費、綜合整治等的協(xié)調問題。隨著監(jiān)管派出機構深度嵌入基層政府網(wǎng)絡并形成依附，廣泛參與到征地拆遷、市容整治等工作中并承擔大量關聯(lián)性監(jiān)督執(zhí)法，分散了監(jiān)管精力。

二是缺乏科學權威的監(jiān)管事權劃分體系。由于法律對監(jiān)管事權的劃分僅作原則規(guī)定，理性的監(jiān)管部門會在問責壓力下將事權不斷下沉。從省里到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層層下壓，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管派出機構顯然缺乏處理大量專業(yè)監(jiān)管事務的能力。這種情況在垂直管理體系下并不存在，屬地管理則不同，轉發(fā)上級文件就算落實監(jiān)管，實際工作都由基層承擔。盡管一些省份也出臺了監(jiān)管事權劃分的具體意見，但缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，與市縣食藥監(jiān)管部門的“三定方案”不完全一致，實踐中執(zhí)行存在難度。

還有一個容易忽視的問題，機構改革后監(jiān)管部門把大量精力投到食品*上，藥品監(jiān)管“吃老本”現(xiàn)象突出。據(jù)統(tǒng)計，機構改革后人員編制、監(jiān)管經費、執(zhí)法裝備、辦公場地等均有所增加。而全國查處食品藥品違法案件數(shù)量大幅下降，如藥品案件數(shù)量從2012年的17萬件驟降到2016年的10萬件。與此同時，在推行綜合執(zhí)法改革的地區(qū)，食品藥品投訴舉報處理、大案要案辦理等情況也落后于單設機構地區(qū)，與問題導向的監(jiān)管思路嚴重不符。

歸納而言，不同主體政策目標沖突削弱了監(jiān)管統(tǒng)一性，從源頭上影響結構設置和行為選擇。為減輕其負面效應，上級部門以線性思維持續(xù)將監(jiān)管事權下放基層，并多頭布置任務，導致基層不堪重負，組織結構與風險錯配。在上級任務重壓下，基層監(jiān)管行為發(fā)生扭曲，專業(yè)監(jiān)管內轉化為面上工作，*終降低監(jiān)管績效。

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下一步食藥監(jiān)管體制改革備選項的思考　　

全國1300多萬家食品藥品生產經營主體，僅有18萬食藥監(jiān)管人員（含市場監(jiān)管部門專門從事“四品一械”監(jiān)管的人員），監(jiān)管資源與監(jiān)管任務呈現(xiàn)結構性不匹配。我們在發(fā)揮中央集權單一制制度優(yōu)勢的同時，必須正視其帶來的監(jiān)管挑戰(zhàn)。包括中央地方委托—代理不完備帶來的監(jiān)管執(zhí)法力度和責任層層衰減，政策目標扭曲，以及信息本地化甚至地方保護等。從這個意義上說，我們要承認多種模式并存的必要性和合理性，下一步改革總體上至少有四種備選模式。

*種是食藥監(jiān)管機構單設模式。按國務